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在不發達的古代，就算是豐年，普通人也未必每天都能吃上飯，更別說吃飽。因此每逢天災，脆弱的社會結構最需要的是安撫和救助，但如今四方邊境的戰事仍然從內地吸走人力物力，六筦和征稅的影響也超出了工商部門。

邊境的流民流落到饑荒的內地，內地的饑民正在躲避征稅和連坐，于是一并淪為嘯聚山林的“盜賊”“匪患”。而此時，原本可以采取應對措施的官僚行政系統恰好正在改制，郡縣在改名和劃界，俸祿紛擾未定，也就沒有發揮足夠的作用，基層官吏有些自己都快過不下去了。這樣的狀況持續到始建國地皇年間，終于達到不可收拾的地步：

富者不得自保，貧者無以自存……戰斗死亡、緣邊四夷所系虜、陷罪、饑疫、人相食，及莽未誅，而天下戶口減半 矣。 5

這是漢武帝之后，再一次出現戶口減半的嚴重狀況。當然，戶口減半并不是說天下死了一半人口，這其中包括逃亡和服刑人員。漢武帝時期的戶口減半，與大規模的對匈奴戰爭有關；但新朝，在戰斗中死亡和被俘虜的情況只是一部分，因法令苛刻而獲罪，餓死、病死以及大量逃亡才是主要原因。

始建國天鳳四年（公元17年），在荊州的南陽郡和南郡一帶，一支由王匡、王鳳 6 、王常、馬武等人領頭的饑民逃入南方的綠林之中，漢水之上，距離劉秀的家鄉不遠；始建國天鳳五年（公元18年）底，呂母所在的瑯琊郡，由樊崇等領頭的饑民，也聚眾劫掠，呂母的萬余人馬亦匯流其中。

這兩支“盜賊”，分別就是日后著名的綠林兵和赤眉軍。但現在，他們還和其他地區的流民一樣，尚沒有掀起巨大的波瀾，只在地方郡縣的視野里。

大概就在此時，劉秀返回了故鄉。對于天下的種種變化，他還會繼續觀察、體悟。在故鄉，已經二十五六歲的劉秀，沉穩的性格和游學長安的經歷，給他的另一位叔父劉敞留下了很深的印象。

劉敞委托劉秀到長安幫他打個官司。

劉敞是漢朝時候的舂陵侯，翟義的兄長翟宣的親家，漢末曾被牽連進翟義的叛亂，所幸后來他態度好，被王莽樹為擁護他的典型。而此番訴訟，涉及始建國地皇元年十二月 7 之前他地租上的兩萬六千斛糧食和充抵草料的錢若干萬。從這個事情看，首先，劉敞雖然沒了爵位，但在新朝仍然過得比較舒服；其次，直到始建國地皇元年，舂陵一帶仍然比較穩定，沒有受到關東的影響和綠林的沖擊；再次，選擇劉秀幫他打官司，除了劉秀踏實能干、熟悉長安，關鍵是看不出他有造反的想法。

劉秀再次奔赴長安，拜謁時任大司馬嚴尤。當時一同去的還有宛城的一個人，據說嚴尤接待他們二人時，注意到劉秀“美須眉 ”，長得帥，因此只和劉秀一個人說話。劉秀給了嚴尤很深的印象。用不了幾年，他倆將會在戰場上再見。

9.赤眉軍的興起

這次重返長安，劉秀在辦事之余，驚訝地發現南郊正在大興土木，被征發的人日夜在工地服役，每天都有人累病而死。

原來是修建九廟。

京師的執法們，正在窮治一起大案。巨鹿郡有人謀反，聯絡發動燕趙一帶的軍隊起兵，事情被大司空士王丹發覺，皇帝派三公親自督辦，案子牽連郡國豪杰數千人，都被誅殺。

帶著從京師獲得的此類信息，劉秀返回了家鄉，他敏銳地覺察到天下的形勢已經比較危急，但朝廷似乎沒有足夠的危機感。這或是因為關內一直比較穩定。不過，到了始建國地皇二年，“三輔盜賊麻起 ” 8 ，關內的匪患也層出不窮了。

面對源源不斷呈報上來的邊境戰事和內地民情，王莽并非沒有危機感。起初，他覺得應該以軍事鎮壓為主，試圖建立軍政合一的軍制，任命所有的州牧為大將軍，郡長官為偏將軍，縣長官為校尉。

但效果不佳，不是說官僚加上軍職就能打仗。

比如，在荊州，始建國地皇二年（公元21年），荊州牧發兵兩萬人攻打綠林兵，結果被擊敗，數千人被殺，輜重全部損失。綠林兵乘勝回擊，攻克數縣，掠奪了許多婦女和物資回到山林，軍隊擴充到五萬多人，靠州郡的力量已經制不住了。

在關東，同樣是這年，樊崇和瑯琊郡及周邊的叛軍逐漸合流，達到數萬，開始主動攻打周邊縣城；在姑幕縣 9 ，與前來征剿的翼平連率（即北海太守，翼平是從原北海郡分出的郡）田況遭遇，并擊敗田況軍。此后，他們從瑯琊郡輾轉打到泰山，勢力大盛，成為關東主要的反叛力量。

而在邊境，王莽派國師和仲（即國師副手）曹放增兵西南，攻打句町國，同時繼續從全國征發物資轉運到北方邊境，以備攻打匈奴。

如此四面開花，同時進行好幾場戰爭，王莽應接不暇，不得不認真考慮根本解決叛亂、民變以及邊疆戰事的辦法。他下令召集群臣，不管是現任的還是退休的，開一個“擒賊戰略座談會”。

但是，經歷過那么多事情之后的群臣，都已熟悉王莽的習慣。會上沒人敢說實話，卻大談叛賊是行尸走肉，很快就自生自滅。