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這一拖又是五年。

始建國天鳳四年（公元17年）六月，王莽又在明堂召集在京師的大小諸侯，再次舉行授茅土的大典。

這次王莽顯得很坦誠，直面上次分封沒有授土的事情，說：“從始建國元年以來，我就在規(guī)劃地理、考證經(jīng)義以分封爵位，于今九年，終于確定了。今天，我親自陳列茅土，告祭天神和祖先，正式給大家頒授封土！希望你們在自己的國家好好養(yǎng)育臣民！封國在邊境的，位于南方的，食邑不多，還可以從納言掌貨大夫那里領(lǐng)取俸祿，公爵一年八十萬，侯爵伯爵一年四十萬，子爵男爵一年二十萬。”

比起五年前，不僅封國的事情明確了，連補貼的俸祿也空前增加。但是，這五年恰恰是新朝改制并不理想，與匈奴發(fā)生奇怪戰(zhàn)爭，經(jīng)濟形勢變差的五年，哪來的財力支撐這次分封呢？

果然，封國也好，俸祿也罷，后面并沒有認(rèn)真執(zhí)行，大多只停留在了紙面上。

王莽恢復(fù)封建制的失敗，不僅是改制理想的破滅，主要是摧毀了他執(zhí)政基本盤的信心，還加重了精英的腐敗。那些希望在新朝通過封爵來獲得利祿以及封國的諸侯們，也會意識到恢復(fù)封建制不可能實現(xiàn)，如此，繼續(xù)支持王莽的意義何在？

7.官僚體制的革新

晨光在宮殿的屋頂上折射出龍鱗般的光亮，王莽幾乎又是一宿沒睡。

有些年老的宮人會記得，當(dāng)年未央宮寢殿的夜晚也是燈火通明，成、哀皇帝飲酒作樂、徹夜不休，耳畔佩玉鳴鑾，眼前歌舞升平。現(xiàn)在未央宮換作了壽成室，寢殿的夜晚燭火依然。

但王莽卻是在批閱堆積成山的簡冊。

宮人們會想，真不愧是新朝的皇帝，如此勤政，白天與大臣議政，晚上還要處理政務(wù)。但他們不知道，白天，王莽很多時候把大臣喊來待上一整天，可不是在商討政事，而是研究學(xué)術(shù)問題，諸如這一處禮儀怎么安排，那一句儒經(jīng)如何理解，等等，樂此不疲，廢寢忘食。

就這樣，官僚們不得不賠上時間進宮，和皇帝搞“讀書會”，早出晚歸，經(jīng)年累月，本職工作卻沒時間處理，各個機構(gòu)里積攢著大量事務(wù)沒有解決，特別是訴訟官司之類的急務(wù)。與當(dāng)代社會一樣，這類事務(wù)雖然不是什么關(guān)系到天下興亡的大事，但不會因為拖久了就自然解決，只能越積越多，直至形成結(jié)構(gòu)性的大問題。

晚上，王莽點燈熬油，宵衣旰食，的確勤勉。但很多事務(wù)并不重要，不是非他本人處理不可。他這么做，是吸取了自己曾架空漢帝的“歷史教訓(xùn)”，刻意把大小事情攬過來，親自研究、親自處置，還刻意避開領(lǐng)機要的尚書們。他著意培養(yǎng)使用宦官，特別是財務(wù)、國庫、糧食等要緊事宜，一概委派宦官管理。吏民的上書也都由宦官拆封送給他，不經(jīng)尚書之手，怕尚書借此弄權(quán)或是泄露給外臣。

即便是交辦給臣下或是循例辦理的工作，王莽也頗不放心，總是讓下邊的人反復(fù)向他請示，大小事都要過問。前面的工作遲遲無法辦妥，后面的事情已經(jīng)積壓上來，最后亂成一鍋粥。

由此可見，不論是外朝的官僚，還是省內(nèi)的宮官，王莽都不很信任。但種種跡象表明，不信任只是一方面，是權(quán)力斗爭的浮沫。王莽的心態(tài)是覺得官僚們可有可無：

莽意以為制定則天下自平，故銳思于地里（理），制禮作樂，講合六經(jīng)之說…… 11

意思就是：王莽覺得，只要制作了禮樂制度，頒布了改制法令，那么天下的事情就會自動變好。

既然如此，還要官僚機構(gòu)有何用？

王莽的這種垂拱而治的心態(tài)，成為他改革官僚制度的主要精神，也造成他與整個官僚體系的齟齬。

儒家確實推崇垂拱而治，但不是說職官系統(tǒng)不發(fā)揮作用。《周禮》之所以改名為《周官》，就是因為一些儒家覺得這部書描述了儒家理想的周代的“官僚制度”。當(dāng)然，事實很可能是，戰(zhàn)國時期，儒家看到最早變法的三晉和秦國，已經(jīng)開始建立適合集權(quán)政治的早期官僚體系，才創(chuàng)作出《周禮》，以改造法家的官制。

總之，垂拱而治是儒家對周代宗法禮樂統(tǒng)治的想象與寄托，天子不事必躬親，但沒有否定官僚制度及其體系。

但對王莽而言，官僚體系的意義，不是對一個中央集權(quán)的龐大帝國進行有效統(tǒng)治，而是展示儒家的神圣性。況且，儒家早在賈誼那里就想給官職批量改名了。

這就是他為什么也要給官僚機構(gòu)改名，推動職官和爵位的融合，給地理行政區(qū)劃改名，并設(shè)計新的俸祿制度。