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剛建國(guó)的時(shí)候，他已經(jīng)根據(jù)儒經(jīng)改了中央機(jī)構(gòu)的設(shè)置和官職的名稱(chēng)，例如河南太守改名為河南大尹；到始建國(guó)天鳳元年，他又進(jìn)一步更改郡守一級(jí)的官職名稱(chēng)，河南大尹又變成“保忠信卿”。

他還把行政職務(wù)和爵位掛鉤，同為“太守”一級(jí)，由侯爵擔(dān)任的叫“卒正”，伯爵叫“連率”，沒(méi)爵位的叫“大尹”。這些有爵位的“太守”們甚至可以世襲官職。要知道，儒家講究“譏世卿” ，認(rèn)為公卿大夫士關(guān)系到治民大事，應(yīng)當(dāng)任賢，不能世襲。

最引人注目的是他對(duì)天下郡縣的改名，而且是能改則改、應(yīng)改盡改，有的還反復(fù)改，改到四五次之多，同步還對(duì)郡縣版圖重新規(guī)劃，個(gè)別的大郡如陳留郡甚至被撤銷(xiāo)。動(dòng)作激烈且復(fù)雜，以至于在當(dāng)時(shí)人們就難以搞清楚全部情況了：

一類(lèi)是突出京畿的重要性，三輔的六個(gè)郡改為“六隊(duì)”，長(zhǎng)安周邊的郡改為“六鄉(xiāng)”，洛陽(yáng)周邊的郡改為“六郊”。新朝的國(guó)土從內(nèi)到外形成了從高到低的禮法秩序。

一類(lèi)是紀(jì)念符命和歌頌新朝，如把“符離”改成“符合”，“沛郡”改成“吾符”，后世出土的封泥里，也有不少帶“符”字的地名；新朝的“新”字被加進(jìn)許多地名，如“安漢”變成“安新”，“淮陽(yáng)”變成“新平”等。

一類(lèi)是表達(dá)美好吉祥，比如把“松茲”改成“誦善”，“敦煌”改成“敦德”，“曲阿”改成“風(fēng)美”，“烏傷”改成“烏孝”等；有時(shí)常常用反義、同義或是同音詞來(lái)代替，比如“梓潼”改成“子同”，“安平”改成“安寧”，“東昏”改成“東明”，“無(wú)錫”改為“有錫”之類(lèi) 12 。

后世習(xí)慣于把這次改名視為荒謬之政。但是，改名其實(shí)不無(wú)道理，因?yàn)楣湃酥匾暶麑W(xué)，講究名實(shí)相符。名與實(shí)之間的關(guān)系，并不是概念和內(nèi)涵的關(guān)系，而是不同的名背后具有一套不同的思想脈絡(luò)和價(jià)值追求。新朝自認(rèn)為已經(jīng)從法家帝國(guó)變?yōu)槿寮彝醭鐣?huì)性質(zhì)都變了，名字焉能不變？而且，還不能只是改一兩個(gè)，必須普遍更改。

從中央改到郡縣，王莽似乎還打算對(duì)縣域以下的鄉(xiāng)、里、亭進(jìn)行改名，只是還沒(méi)實(shí)施 13 ，就已經(jīng)變天了。

俸祿制度的改革也遵循同樣的邏輯。

始建國(guó)天鳳三年（公元16年）五月，王莽頒布了新的俸祿制度，這是一份初看起來(lái)頗為振奮人心的政策，它把全國(guó)的官吏分為十五個(gè)級(jí)別，每個(gè)級(jí)別都規(guī)定了相應(yīng)的俸祿，從最低的六十六斛到最高的萬(wàn)斛不等。

對(duì)比漢朝的俸祿體系，這個(gè)分配基本可行 14 ，而且待遇比漢朝大幅提高，理應(yīng)博得各級(jí)官吏的擁護(hù)。但是王莽增加了復(fù)雜的條件：官吏的俸祿和管轄郡縣的財(cái)政收入掛鉤，貴族從食邑上獲得的租稅和食邑的財(cái)政收入掛鉤，地區(qū)如果出現(xiàn)歉收、災(zāi)害，那么官吏、貴族要按比例減少俸祿或租稅。

中央官員也逃不掉，他們雖然不直接治理疆土，但全國(guó)劃片，從四輔到司卿，都被分配了不同大小的郡縣，比如國(guó)師和寧始將軍，就要和西方一州二部二十五郡掛鉤，這些地方如果財(cái)政收入減少，他們的俸祿也要減少。王莽更表示，自己的開(kāi)支用度也要照此辦理。

如此來(lái)看，這是很有現(xiàn)代精神的“績(jī)效激勵(lì)體系”和“對(duì)口扶貧機(jī)制”，相當(dāng)超前，以人為本，王莽自己也以身作則。在西漢，官僚也會(huì)因?yàn)榍甘斩鴾p少俸祿，但從未像王莽這樣系統(tǒng)地形成“長(zhǎng)效機(jī)制”，如果切實(shí)可行，不失為一大善政。

但凡是對(duì)現(xiàn)代企業(yè)的績(jī)效體系、獎(jiǎng)金激勵(lì)制度有所了解的人都知道，設(shè)計(jì)績(jī)效系數(shù)、計(jì)算績(jī)效所得是比較專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，要以大量的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，耗費(fèi)相當(dāng)?shù)娜肆Γ柚?jì)算機(jī)才能實(shí)現(xiàn)。因此，王莽的這個(gè)設(shè)想雖然很好，但很難落地：

莽之制度煩碎如此，課計(jì)不可理，吏終不得祿。各因官職為奸，受取賕賂以自共給。 15

“煩碎”二字意味著什么，大抵可以想象。不僅沒(méi)能發(fā)揮激勵(lì)作用，連起碼的俸祿都發(fā)不下來(lái)，官吏們沒(méi)錢(qián)養(yǎng)家，只能貪污受賄。

不論是行政區(qū)劃的短時(shí)間內(nèi)大規(guī)模改名，還是煩瑣無(wú)法落地的俸祿制度改革，以及皇帝拋開(kāi)官僚體系處理海量普通行政事務(wù)，一定會(huì)嚴(yán)重影響行政機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。王莽曾擔(dān)任大司馬、安漢公，總攬行政事務(wù)多年，管理經(jīng)驗(yàn)豐富，怎么會(huì)不了解這一點(diǎn)呢？ 16

這可能仍然源于他改制后對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的定位。

在他想象的圖景中，他坐在天下正中制禮作樂(lè)、發(fā)號(hào)施令，天下自動(dòng)得到治理；各地的官僚、諸侯仿佛“神職人員”，道德上以身作則最重要。在這個(gè)圖景里，俸祿的績(jī)效管理會(huì)使官吏們主動(dòng)干好工作，改名也會(huì)令治理更加有效而不是變得混亂。

這聽(tīng)上去很不可思議，但也不難理解。歷史上，每個(gè)時(shí)代總有一些人認(rèn)為，只要實(shí)行了什么樣的制度，社會(huì)就會(huì)立刻變好。但事實(shí)是，維系一個(gè)版圖龐大的國(guó)家很難，古代更難。周代采取封建制，是因?yàn)闆](méi)法中央集權(quán)，只能委任諸侯自治，以宗法和禮樂(lè)維系忠誠(chéng)。秦漢帝國(guó)演變?yōu)橹醒爰瘷?quán)，就必須采取郡縣制度，派出官僚治理。新朝雖然標(biāo)榜實(shí)現(xiàn)了周代的禮樂(lè)，內(nèi)里還是中央集權(quán)的帝國(guó)，當(dāng)然也必須實(shí)施郡縣制，官僚機(jī)構(gòu)不可或缺。

后果很快就顯現(xiàn)出來(lái)。

行政體制的混亂，決策鏈條的斷裂，使得新朝的統(tǒng)治機(jī)制從效率降低逐漸走向崩壞。

在中央，王莽的親力親為確實(shí)避免了大權(quán)臣的出現(xiàn)，卻制造了許多小權(quán)臣；他們發(fā)現(xiàn)王莽根本干不完這些工作，就扣下一些事情不報(bào)，進(jìn)行權(quán)力尋租。一些從郡縣來(lái)到長(zhǎng)安上書(shū)的官員，遲遲等不來(lái)回復(fù)，長(zhǎng)年滯留于此。長(zhǎng)安的衛(wèi)戍部隊(duì)都是從郡國(guó)征召來(lái)服役的，按照制度應(yīng)該定期輪換，但這事兒沒(méi)人管，竟然連續(xù)三年沒(méi)有輪換。

地方上就更嚴(yán)重了，行政區(qū)大量改名，就得重新刻制印章，吏民對(duì)這些名字也很生疏，詔書(shū)里提到一個(gè)郡縣的名字，怕大家不知道是哪里，還得在后面綴上原來(lái)的名稱(chēng)。

而行政區(qū)劃的劇烈更改，導(dǎo)致地方上出現(xiàn)了一定程度的無(wú)政府狀態(tài)。有的郡縣職位空缺得不到及時(shí)補(bǔ)充，剩下的官員身兼數(shù)職，疲于奔命，或是大權(quán)獨(dú)攬，無(wú)人制衡；有的地方官趁機(jī)大搞腐敗，盤(pán)剝百姓。郡縣的訴訟案件大量積壓，監(jiān)獄人滿(mǎn)為患，有人沒(méi)有罪也被長(zhǎng)期關(guān)押，最后被放出來(lái)不是因?yàn)榘缸愚k完了，而是趕上了大赦。邊境的軍隊(duì)因?yàn)樾姓{(diào)度的失效，糧草供應(yīng)跟不上，一些軍隊(duì)出現(xiàn)了嘩變。