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帝國制度的特點是中央集權，普天之下的產權和治權都屬于一個人、一個家族，即皇帝和皇族?；实壑?，士農工商統統編入戶籍，叫“編戶齊民”。功臣勛貴和皇親國戚雖然也封王封侯，但封國不再是領地，他們也沒有治權。[4]

因此，作為一個階級的貴族，理論上已不該存在，實際上也日趨消失。或者說，在帝國時代，權貴階層是有的，貴族階級是沒有的，貴族政治當然也難以為繼。

取而代之的，又能是什么，該是什么？

照理說是皇權政治，秦皇漢武他們也是這樣想的。然而中華帝國的幅員是那樣地遼闊，人口也如此地眾多，完全實行“皇帝一人治天下”的人治，事實上并不可能。

可能的是什么？

官治。

換句話說，官員治國，或官員代理。

這里面略有差別。官員治國，就是皇帝高高在上只做元首，代表國家的統一和主權，所有的政務都交給官僚集團打理。這是儒家的理想。官員代理則是皇帝直接行使治權，官員充當代理人和執行人。這是法家的主張。

毫無疑問，官員治國和官員代理是對立的統一。因為即便是由官僚集團來治理帝國，也只能在皇權政治的框架之下進行。同樣，即便是皇帝一人獨裁，中央政務也得由官員來處分，地方行政也得由官員去代理，皇帝無法包辦一切。

因此，帝國的政治，就可以說是官僚政治。

當然，也可以說是皇權政治。

貴族政治則只能下課，矛盾和腐敗也應運而生。因為貴族治國齊家，其實是自己管自己，相當于“家庭聯產承包責任制”。即便有斗爭，也是爭奪承包權。包括后來諸侯發動兼并戰爭，大夫鯨吞國有資產，本質上都如此。

皇權政治和官僚政治卻從來就是責權利不清。比如天下和國家到底是誰的？就模棱兩可。一方面，大家都說“普天之下，莫非王土”；另一方面，又說“天下非一人之天下，乃天下人之天下也”。如此矛盾，豈非產權不清？[5]

權屬不清，就責任不明，左右搖擺。結果，如果皇帝強勢，就是皇權政治；皇帝弱勢，就是官僚政治。

同樣，由于天高皇帝遠，九五至尊對許多具體事務都鞭長莫及，這就給官員的權力尋租留下了廣闊空間。再加上官員在帝國這家公司并無股份和分紅，勢必利用代理皇權的機會上下其手牟取私利，終致腐敗不可遏止。

這是帝國的胎毒。

官僚制度多次變革，直接原因就在這里。

也就是說，以儒生為基本隊伍的官僚集團，總是希望分得更多的權力。這不僅是利益驅動，更是理想使然。在他們看來，理想的政治應該是君臣共治天下，建立文官政府行王道施仁政。貞觀之治備受推崇，原因也就在這里。

可惜歷史上既有開明皇帝如唐宗宋祖，也有霸道如秦皇漢武和朱元璋。王道是從來就敵不過霸道的，皇權與官治之爭也將貫穿始終，并導致一次又一次的政治體制改革。

但更重要的，還是誰成為統治階級。

邦國時代的統治階級是領主，帝國時代的統治階級是地主。這是最重要的歷史分野。但，究竟哪一種地主階級才最適合中央集權的帝國制度，卻經過了漫長的實驗和探索。

首先登上舞臺的是貴族地主階級，時間在秦漢。這絲毫都不奇怪。畢竟，秦漢是第一帝國，剛剛從邦國時代過渡而來，貴族地主正好充當中介。因此西漢初年，便是皇族與功臣集團共掌朝政，勛貴出身的列侯擔任宰相竟成為慣例。

這當然并不符合帝國的本性，于是有劉邦和呂后的兔死狗烹，以及武帝的多次奪權。實際上，漢武帝打破先封侯后拜相的慣例，任命平民出身的公孫弘為丞相，就說明他已經意識到貴族地主不能成為統治階級。遺憾的是，他們防得了功臣，躲不過外戚，掌握政權的還是貴族地主。

不過，漢武帝畢竟獨尊儒術了，讀書做官也逐漸成為風氣和共識，由此形成了一種新的社會群體，即士族或士族地主階級。這樣一來，與皇家平分天下的，便由功臣集團和外戚集團變成了名門望族，并終于形成門閥政治。

門閥是一種半官僚半貴族政治，真正的官僚則應該類似于今天的職業經理人。更重要的是，官僚集團不能與皇權相抗衡，因此他們不能出身高貴。也因此，寒門庶族，即庶族地主階級才是合適的，門閥制度則不過承前啟后。

制度變革的背后，是歷史的走向。

現在，貴族地主和士族地主都完成了歷史使命，唐宋元明清將是庶族地主的時代，隋唐則是轉折的緊要關頭。

這就有了兩個方面的制度創新。一方面是帝國官員的選拔制度，即科舉制，目的是確保庶族地主能夠替代士族地主成為統治階級。另一方面是中央政府的組織制度，即三省六部制，目的是實現皇權政治與官僚政治的和諧與平衡。

如此創新，當然非同小可。

那么，什么是三省六部？

這種制度，又為什么能擺平皇權與官僚？

三省六部

簡單地說，三省六部就是隋唐兩代的中央政府。其中三省指中書省、門下省、尚書省，六部則是尚書省下屬的六個職能部門：吏部、戶部、禮部、兵部、刑部和工部。這個制度意義重大，其影響既是歷史性的，也是世界性的——現在我國中央政府的部門仍然叫部，日本的則仍然叫省。[6]

那么，什么是?。?

省的本義是后宮。魏晉隋唐時期，王朝中樞建筑群的最前面（南端）是皇城，有太廟、社稷、官署、衙門。中部為宮城，是皇帝會見群臣之處。最后面（北端）為后宮，是皇帝與后妃的私密空間，非有特旨嚴禁入內，所以稱為禁或禁中。西漢元帝時，為了避皇后之父的名諱，改禁為省，從此禁省通用，或稱禁，或稱省，或稱禁中，或稱省中。

顯然，省，原本不是政府。

禁省成為政府機構，要拜漢武帝所賜。此人為了從宰相手里奪權，變官僚政治為皇權政治，發明了“一國兩府”的政治體制：宮外以宰相為首組成“外朝”，宮內以大司馬為魁組成“內朝”，內外共理朝政（詳見《漢武的帝國》）。

毫無疑問，這是兩套班子。

兩套班子是早就有的。漢初，皇帝與宰相分工明確各得其所?；实凼菄以祝紫嗍钦啄X。宰相所處為府（相府），機構為曹；皇帝所處為宮（皇宮），機構為尚，分別叫尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚書。很清楚，六尚基本上都是管生活的，與相府之十三曹并不矛盾。

漢武帝卻把這個制度破壞了。一方面，他從朝中選調能員擔任尚書處理政務；另一方面，任命大司馬主持工作參與密謀（西漢叫“領尚書事”，東漢叫“錄尚書事”）。結果自然是大司馬和尚書的意見變成國策，尚書也由秘書班子變成決策班子，相府反倒由決策機構變成了執行機構。

一國兩府由此誕生，尚書的地位也從此改變。

不過，由大司馬領導主持“尚書事”并不正規，領錄尚書事也不是官銜，以人事代制度更非長遠之計。于是，東漢光武帝劉秀便干脆建立尚書臺，也叫臺閣。從此，尚書不再是宮廷秘書或臨時事務，而是正式的國家機關。

尚書事（事務）變成尚書臺（機構）以后，一國兩府就成了制度。但，一個國家，兩個政府，可怎么辦公呢？也很簡單：宰相保留官職，政務交給臺閣。換句話說，三公的相府徒有其名形同虛設，尚書的臺閣才是真正的樞機。

因此，到曹魏黃初三年（222），尚書臺便移出宮外，正兒八經地成為了中央政府。到西晉或劉宋，它又變成了尚書省。尚書臺為什么能改名為尚書省？因為臺和閣都是皇家建筑，只不過臺在禁省之內，閣在宮城之中，所以臺閣又叫臺省。改臺為省，不過是換了稱呼而已。

中書省的來歷也差不多。

漢武帝讓尚書越權去管朝政，原來由尚書所做收發保管文件的工作，只好派給別人，這就是中書。但是，領導主持“尚書事”的大司馬成為實際上的宰相之后，權傾朝野，炙手可熱，皇帝又受不了。因此，漢宣帝劉詢便效法他曾祖父武帝的辦法，用中書去取代尚書，把大司馬架空。

這當然是擔任大司馬的外戚不能接受的。所以到成帝建始四年（前29），他們又把權力奪回尚書臺。到曹魏時期，由于尚書臺移到宮外，宮內不能沒有秘書處，身邊不能沒有自己人，魏文帝曹丕便將秘書令改稱為中書令，把官署設在宮中，叫“中書監”，晉以后叫“中書省”。

結果怎么樣呢？<script>chapter1();</script>