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傳統觀念有時對民國政府持有兩種互不相容的評價：第一種是描繪其令人絕望的腐敗、軟弱、破碎的形象，認為它難以集全國之力抵御帝國主義的侵略，也不能給社會帶來一定的穩定；另一種是把民國政府看成是壓迫性的，即便不完全是法西斯，也是軍國主義的，它殘酷壓榨貧困的農民、攫取私人財產、損害經貿關系、操控貨幣流通、壓制反對派的聲音。這兩種觀點都是試圖從1949年的視角來解釋這個時代。與之相比，本章的論述將表明，縱觀民國始終，中央政府雖然表現得相對軟弱無力，但不論是從政治信念、行政實踐還是政府人事方面來看，1904到1949年，民國政府在政治治理上的一貫性都可圈可點。與本書其他部分的基調一致，本章也表明，1949年之前的幾十年，開放的治理、政治參與和政治多樣性，遠比我們通常理解的更為顯著。1949年之前的中國，因為遭受眾所周知的統治危機，并不是一個典范的共和國，但比起同時期歐洲的一些同類政權，它在政治上更為民主。第一節　層累的治理一、“軍國主義”和聯邦主義“軍國主義”，特別是“軍閥統治”，一直被斷定為政治分裂的主要勢力之一。這不僅體現在通常被稱為“軍閥混戰時期”的1916至1927年，而且貫穿了整個民國時期。這種想當然的論述相當流行，以至于術語“軍閥統治”經常被當作“現代中國”的同義詞：1916年結束其統治的袁世凱被稱為“第一個軍閥”，1949年逃往臺灣之前的蔣介石被稱為“最后的軍閥”。如果要作任何關鍵性的辯論，首先應該弄清“軍閥”一詞本身的起源，與其說它屬于學術性的分析范疇，還不如說它是一個充滿政治色彩的表達。正如林蔚（on）在一項詳細的研究[1]中表明的，“軍閥”是一個相對較新的概念，它不僅受到馬克思主義意識形態的嚴重影響，如卡爾·李卜克內西（）和羅莎·盧森堡（burg）等馬克思主義思想家，就將“軍國主義”與“資本主義”聯系起來，而且20世紀20年代許多反軍閥的政治宣傳也來自蘇聯，其中還包括鮑里斯·葉菲莫夫（）頗具影響力的漫畫。這些形象最初被國民黨用來抹黑那些在1924年開始的北伐期間主張聯省自治的省長，轉而被共產主義的同情者們用來批評在1927年掉轉槍口指向以前盟友的蔣介石，他們將他描繪成“國民黨的新軍閥”之一。黃文農之類的本土畫家則創作出將“外國帝國主義”與“國內軍閥主義”聯系起來的通俗漫畫。這些宣傳進一步傳播了具有高度煽動性的“軍閥主義”概念，用一種簡單醒目的方式，呈現了民國時期急劇變化的復雜政治格局。從埃德加·斯諾（）（他頗具影響力的書《紅星照耀中國》，為促進共產主義宣傳運動做出了巨大貢獻）到“二戰”之后美國的中國問題研究首席專家費正清，漢學家們都發現“軍閥主義”的概念非常適用，以至于迄今為止幾乎沒有遭到過質疑。如林蔚所說，“軍閥”一詞在從歐洲舶來中國的過程中，其意義發生了改變，因為中國的大多數評論家都輕視馬克思主義思想體系中明確論述過的經濟決定論。相反，他們將其理解為通過武力奪取權力：即摧毀“軍閥主義”要依靠一個強大的中央集權，如一個強勢的政黨，而非階級斗爭或經濟改革。如此一來，這一價值判斷反而加強了對“軍閥”一詞的運用。也就是說，一個強大的國家是令人向往的，主張各省獨立的省長是現代化的阻礙，而整個時代都是“四分五裂”的。結果，對強大而統一的國家的信念能夠公開表達，而在聯邦制框架下的聯省自治思想則被邊緣化。像胡適這種對民族主義思想持批判態度的知識分子領袖占極少數。他明白混亂并非“軍閥”造成的，相反，無序狀態乃是由上層主張嘗試用暴力統一全國而引起的。胡適主張，在像中國這樣龐大的國家里，不論中央施加的命令多么強硬，終究會制造分歧；他相信有序的地方自治能夠將整個國家緊密結合起來?！败婇y主義”的觀念也一度使聯邦主義思想變得模糊混亂，即使后者在1895年之后迅速流行起來，并且在20世紀前幾十年，持續吸引著一大批學者和政治家，譬如孫中山。1911年年底在南京通過憲法組織起臨時政府的共和國代表者，顯然是將美國式的聯邦政府視為可以追隨的典范。20世紀20年代，聯邦主義運動強調地方自治是民治政府的同義詞。地方自治被視為自治各省建立聯邦政治的堅實基礎。湖南省頒布的憲法規定通過普選來選舉省長，這一規定得到浙江、廣東、云南和四川等省在類似文件中的效仿。謝諾（eaux）在研究聯邦主義運動之后評價道：“美國的影響非常明顯：要求有獨立的司法，也要求有彈劾和罷免的程序。公民同時擁有制定法律的權利，即瑞士模式（on），以及申請集會的權利?！盵2]然而，真心實意支持聯邦制的省長們被當作純粹的“軍閥”免職，如湖南的譚延闿和浙江的盧永祥。[3]陳炯明追求建立聯邦政府，在1921至1922年試圖實現廣東省自治之前，他就宣告反對民族主義的信條。1923年被國民黨罷免后，他一直受到追捕，直至去世。在蘇聯的幫助下，國民黨在廣州建立起陸軍軍官學校，通過“北伐”以武力統一了中國。它把自己的敵人都稱作自私自利的“軍閥”加以譴責，并宣稱聯邦主義純粹是軍國主義者想要占有權力的遁詞。蔣介石的革命軍經過蘇聯的武裝和訓練后，在北伐中橫掃擁護聯邦制的武裝力量。到1926年，各省憲法、省級和地方議會，以及地方自治組織和幻想建立聯邦政府的相關活動，不再受到鼓勵和提倡。[4]即使我們摒棄“軍閥主義”觀念帶來的曖昧的政治價值觀，并承認一些省長的確是真誠希望建構一個聯邦政治的結構，但在中央“黷武主義”的前提下，各省的軍事實力是如何強大的？這一問題仍需得到解釋。首先，我們應該戳穿帝國主義勢力通過向地方“軍閥”售賣軍火以分裂中國的謊言。因為從1919到1929年，明確實行武器禁運的同樣是這些帝國主義勢力。這個政策的設計初衷是為了幫助當時的北洋政府，但自從蘇聯開始幫助國民黨在廣州建立一支現代化軍隊，蔣介石得以在1926到1927年統一中國，這項政策就被廢除了。[5]其次，雖有“軍隊人數激增”和“漫長的戰爭”之類的夸張說法，但據托馬斯·羅斯基（i）的粗略估計，軍費開支在1912年之后雖然顯著上升，但也僅僅達到20世紀30年代財政總支出的4%。這與20世紀50年代其他一些國家在軍事活動上的開銷差不多，如巴基斯坦、澳大利亞、比利時、泰國和挪威，然而它們從沒有被看成是“高度軍事化”的國家。與民國龐大的人口基數相比，其軍事規模并不算大?，F有的最可靠的統計數據表明，1933年，15至44歲之間的男性中，只有不到2%的人參軍。卜凱（John　L.Buck）主持過一項極其廣泛而詳盡的鄉村社會調查，其結果證實，只有不到1%的農村受訪者說其家庭主要收入是來自服兵役。有的人可能會認為農民并沒有從軍隊中獲得經濟收入，相反卻受盡其蹂躪。然而，除了軍隊喜歡沿著鐵路行進，以及鐵路沿線的地區在農產品輸出、地價和人口總數穩固增長這些事實之外，[6]卜凱訪問的散居在上百個村子的農民，都沒有將戰事視為饑荒的主要原因：他們有266次提及干旱是饑荒的一個原因，127次提到洪水，54次提到蟲災；戰爭僅僅被提到18次，接近于霜凍（11次）和風災（10次）的次數。[7]我們有很好的理由可以說明，為何規模龐大的軍隊血染民國的景象是歪曲事實的。戰爭確實是殘忍血腥的：在1924年的北伐中，地雷、戰壕、炮兵部隊、裝甲列車、海軍戰艦和軍用飛機，造成了廣泛的暴力和混亂，使得大部分的民眾變成國家主義者，推動了國民黨在1927年走向權力中心。正如林蔚令人信服的論證：決定民國歷史發展的要素，并不是階級或意識形態，而是戰爭及其不可估量的、充滿極大偶然性的結果。[8]然而，財政和地理上的局限，還是限制了軍隊的規模、武器的數量和質量，以及軍事動員持續的時間。托馬斯·羅斯基統計了1917至1930年間，主要戰役中的傷亡人數，具體說來大概有40萬人，這是非常龐大的數字。但比起發生在中國的其他沖突，這還算是一個較低的數量。[9]為什么這個數據從來不會被與19世紀中期的起義及其鎮壓所導致的2000萬到3000萬的死亡人數相比較？正如胡適在支持地方自治的論爭中早已提到的，可能是因為這種比較難免會引出一個結論，即像帝國一樣，用暴力維持一個龐大國家的統一，可能會導致高死亡率。民國時期仍然與晚清無異，部分地區的搶劫和匪患確實頻發，但不論是當時的農民在性質上的估計，還是歷史學者事后在數量上的估算，“黷武主義”都不是造成窮苦的主要原因。再者，軍事政權不見得就是不穩定的。許多軍人控制下的地區保持了多年的相對穩定。如托馬斯·羅斯基在他的分析中強調，民國時期“軍閥”對整體經濟并沒有實質性的負面影響（關于這一點詳見下一章）。僅舉山西的閻錫山和奉天的張作霖為例，他們建立起軍事穩定和政治強大的政權，在這些地方，商人團體得到周全的保護：因為軍費開支有賴于地方的經濟繁榮，賦稅過重則危及重要的收入來源。軍閥必須與有權勢的商人團體保持良好的關系，因為商人能夠通過聯合抵制來顯示他們的力量。更重要的是，他們可以通過離開這一地區來逃避不合理的財政要求。例如在1927年，商會和銀行協會迫使廣州軍隊撤銷了增加稅收的政令，威脅將破壞軍隊賴以生存的紙幣。[10]關鍵性的一點是，大部分軍閥控制地區的行政管理權，仍然掌握在地方家族、商人團體和大學畢業生等市民精英手中。1931年，超過半數的縣長在高等教育機構（包括法律及行政的專科學校）受過教育。五年之后，省市行政結構中的所有高層人員，大部分都是大學畢業生，其中三分之一擁有外國大學的學位，而擁有軍事背景的行政官員則是極少數。[11]在縣市一級，1914到1927年恰好是地方精英只關心建設自己地盤的時期，因為沒有省政府或者全國政府爭取他們的關注：這是里諾爾·巴坎（n）和邵勤（）通過對如皋和南通兩個地方進行調查了解到的情況。但在其他地區，這種現象更為普遍，在水利建設、教育、修建公路、電氣化、小規模企業和慈善等方面，都取得了很大的進步。[12]二、分散的政權政治權力的分散不同于政治體制的分裂。如魁格雷（ey）在1927年對所謂“軍閥時期”的終結所做的敏銳觀察：“這個國家并沒有分裂，只是中央政府的權力是分散的?！盵13]當時的觀察家援用司法管理的例證來支持這種觀點：中央政府的控制力可能一直都很疲軟，但也有人指出，在1924年，除了廣東，其他各省的上訴請求可直抵最高法院。[14]大多數檔案資料直到20世紀80年代中期才允許查閱，這阻礙了我們對魁格雷的觀點進行驗證。幾十年來，民國時期政府軟弱的觀念廣為流行，于是我們也只看到與這種觀念相符合的歷史證據。然而，基于對大量省市檔案進行的廣泛考察，近期確實已有一項關于刑事處罰方面的研究出現。民國時期的監獄深受經費不足和過度擁擠之害，而犯人則遭受制度性的損害與侮辱，無窮盡的乏味生活算是最好的狀態，最糟的情況可能是在拘留期間死亡——這種狀況至今在英國和美國等其他國家的監獄中都普遍存在。財政上的限制加劇了改革監獄的難度，因為它也只是中央政府諸多任務中的一項。從普及教育到基本衛生保健，地方、省里和中央政權都有一系列更為緊迫的問題需要關心。監獄改革本身是一項艱巨的計劃，而落實這個目標所需要的行政管理水平和財政資源的條件，在當時的中國并不存在，在經濟發達的國家尚可為之。如果中央政府提出的各種計劃被這些限制條件所阻礙，走向偏離偉大藍圖的妥協之路，那么，許多地方政權即便努力遵守公認的監獄條例，但當司法部無法提供足額經費時，他們就經常使用地方上的資源、人力和財力。監獄改革或許存在缺憾，不過1905至1949年的刑法理念、行政實踐和司法人事制度方面的改革具有顯著的連續性。與民國時期政府的負面形象相反，監獄改革的相關檔案顯示，各級市、地區、省和中央政府都熱衷于表達他們對現代司法原則的敬意，以廢除治外法權。他們為監獄改革投入了大量的時間、精力和金錢，同時，一些縣長、刑法專家、監獄主管和政府官員對監獄改革抱有極大的熱情。[15]如傅因徹（John　H.）觀察到，民國初年中國國家政治的失序并不等同于混亂。政府內閣的不穩定和早期民國總統的頻繁輪換造成了錯誤的印象，使得許多“軍閥政治”的分析者們忽略了某些國家級的部門改革和重要的市政建設方面的相對穩定。[16]行政權的統一，或者說中國作為現代國家的歷史，始于1900年義和團之后清政府所開啟的新政。[17]通過逐步廢除科舉制度，改革中央行政機構，起草法律，建立現代內閣以取代皇權機構，廢除了大部分帝制行政體制，而這些都明確地以外國政府模型為基礎。如羅杰·湯姆生（　R.）所論證的，即使新政為20世紀中國的國家建設奠定了基礎，這些改革措施仍被那些強調“革命”重要性的傳統歷史撰寫者們所忽略。[18]司法部就是這樣的情況，特別是負責監獄管理的部門。不管政治上是多么破碎的狀況，政府的不同層級之間仍保持著密切的互動：從1905到1949年，縣級和省級行政官員，在新政創立的行政框架和刑法理念中，不斷尋求監獄改革的辦法。甚至在所謂“軍閥時期”高峰期的1926年，全國的監獄改革也令人印象深刻，以至于在中國四處調查的治外法權委員會，在對一些省份的法庭、監獄和拘留所進行調查后，代表十三個國家給予了積極的評價。該委員會非常滿意地總結說，如果政府能采取更多的改進措施，那么外國勢力或許應廢除在中國的治外法權。[19]有一些檔案從前不開放給歷史學家，最近的一些研究在引用這些檔案的基礎上，卻描繪了一個相似的畫面：在軍事政變和議會政治的混亂表象之下，伴隨清末新政出現的文職機構往往仍舊有效地運作著，整個20世紀上半葉它們都格外活躍。譬如，在1928年張作霖死之前，盡管東北三省在他的控制之下，他卻賦予政府機構相當大的自主權力，一些政府官員大力推進財政和行政改革，沈陽高等法院強力實行北洋政府司法部推行的刑法理念和行政實踐。另一個例子是，即使軍事派系間的權力平衡經常變動，江蘇政府官員在1927年前仍以北京政府機構馬首是瞻。雖然司法管理受到政治動蕩、軍事對峙和財政困難的影響，江蘇的地方和省級當權者，還是盡力以始自晚清的監獄改革運動為基礎，繼續實行改革。即使監獄改革不曾實現任何期望的目標，但1937年之前，它們仍按照與歐洲民主國家相同的原則運作著。第二次世界大戰摧毀了幾代監獄改革家的努力。共產主義在1949年取得勝利，隨之而來的是幾十年的政治宣傳，將民國監獄描繪成用以對付被剝削的農民和革命領導人的中世紀刑訊室。[20]民國政府內閣的不穩定性也是頗受關注的方面，但在最高政治任命層級之下的人事任免卻保持著連續性。康德利夫（J.B.）在1932年觀察到：“在目睹太多的戰爭和叛亂后，人們很容易忘記大部分行政官員和公職人員仍在默默地工作。他們的權力隨著時間流逝不斷累積。這些訓練有素的公務員，與一個足夠定期支付薪水的國家財政，是建立一個穩定政府的很好因素?！盵21]他的觀點被我們對司法部的研究充分證實：僅舉一個例子說明，1912年后北京模范監獄的主管王元增，擔任1932年至“二戰”結束前監獄部門的負責人。國民黨任用很多在前任政府服務過的公務員，保證了人事、監獄規章制度、監獄行政機構、公務員考試制度、等級制度和監獄官員的薪水標準上的長期連續性。清末以來一直實行的刑法原則一直被采用，并無重大變動。[22]有人可能認為司法部只是一個獨特的個案，其實，政府的其他方面同樣顯示了建立龐大行政機構的成功。朱莉·施特勞斯（ss）書名貼切的《弱政體中的強機構》一書說明，即使限制在1927至1940年，中外鹽務稽核所、財政部和外交部非但不是貪污腐敗和無用的機構，相反還為廣泛的國家建設項目提供核心服務，并且驚人地成功和有效；她的研究質疑那些斷言貪污腐敗、保護主義和官僚主義等削弱了民國政府之類的簡單口號。[23]雷莎蓓（k）也致力于“南京時期”的研究，她使用天津地區和廣東省的稅收和財政記錄，有效地說明了1937年中日戰爭爆發前，縣級政府如何變得越來越重要，并越發有效——即使中央政府本身很孱弱，地方行政官員在執行中央政策方面卻逐漸更有成效；然而她卻忽視清末新政，并且重復而非懷疑“軍閥時期”這一假設。[24]第二節　參與性政治民國時期，政府統治權分散到地方，政權本身并沒有呈現分裂的狀態。比起軍事組織，文職機構更加常見。中央政府雖然孱弱，地方上卻比較穩定。同時，政府管理職能在漸進發展，并非毫無條理和組織性。然而，這一切并不意味著民國政治就一定具有可參與性。畢竟，傳統歷史書里耳熟能詳的“土豪劣紳”在這種環境中或許更能翻云覆雨，通過壓制軍閥勢力，使中央政府對人民的剝削更加肆無忌憚。舉例來說，杜贊奇（）曾寫道，因為“國家政權的內卷化”削弱了中央政府的權威，攫取權力的“土豪劣紳”不可避免地引發“革命”——所有這些結論都是基于1940至1942年日本官員對其控制和殖民的六個村莊所進行的調查。[25]本節將表明，民國政府也許不是參與性政治的一個標桿，但在1949年之前，民國民主政治所能達到的程度，仍是空前的。一、選舉和民主毋庸置疑，“革命史”的分析框架，常常用以支撐革命觀念的歷史：無政府主義者、社會主義和共產主義思想家已經做了大量具體的分析，過分夸大了其實際的重要性。相比之下，人權、政治多元主義、代議制和憲政的提倡者，直到最近才在民國歷史的研究中得到認真對待。更進一步，由于一般人受到的教育，是必須把1927至1949年看作是國民黨和共產黨之間進行權力爭奪的時期，屬于少數黨派的自由主義人士和無黨派精英只是在過去幾十年才得到學術關注。不過正如馮兆基（）所言，民間的異議者和支持民主改革者應該被視為第三種力量，以明確區別于國家本位的思想家，不論是一般的懷疑論者如嚴復和梁啟超，抑或是共產主義思想的追隨者如李大釗和陳獨秀，他們實際上已建立了一套殖民史學。一旦我們開始關注民國歷史的全部復雜性，就會發現存在一個少數卻重要的自由主義反對派的傳統，但卻未能延續下去。[26]民主并不需要等到“革命”到來后才會出現在現代中國。第一個正式的民主制度要屬上海市的參議會，20世紀的第一個10年里，它并不處在外國人統治之下。伊懋可（）的研究表明，上海市參議會由具有影響力的商人和官員掌控，他們通常熟悉外國的理念，并且極其現代化，他們還設置了獨立的行政部門和立法機構。市參議會承擔了各種各樣的市政功能，包括修建公路、清除垃圾、街道照明、維持學校正常運轉，同時還要管理警察局和法院，并選舉產生法官。隨著時間的推移，選舉權也在擴大。到1907年，在城市中居住超過五年的公民都具有選舉權，條件是他們每年要支付超過10元的地稅。[27]清王朝法院在1906年頒布法令稱，國家需要一種能夠讓普通人發聲的憲政政府。在1909年，召集省級議會需要經過雙重的程序：首先，一個有170萬選民的選區要在縣級選舉中確認地方代表，接著在這些代表中選舉1643名議員，按時在1909年10月到各省會城市開會?？h級以下的選舉很快就隨之進行，并且更加開放：任何識字的男性，只要能每年繳納相當于一個銀圓的賦稅就能參與；至1911年止，選出了5000個類似的議會。[28]1912年亞洲第一個民主共和國中華民國建立之后，舉行了更為深層的選舉：選民擴大到4000萬，共選出30000名代表，這些代表輪流負責選擇國民大會和眾議院的成員。傅因徹觀察到，民國政府在1912年實現了人口比例大約為10%的較為普及的選民代表，日本直到1928年才達到這一比例，印度須到1935年。[29]民主選舉隨著宋教仁被刺殺和袁世凱上臺（1913-1914）而終止，但民主觀念和參與性政治從此根深蒂固地扎根，1918年中國有三分之一的省份舉行了省級選舉，選民人數稍少一點，約有3600萬。由上可見，聯邦制擁護者推動的省級行政架構通常是高度民主的，包括規定選舉行政長官的普選權。以湖南為例，憲法草案提交到代表75個縣的審查委員會，由選民批準，并在1922年頒布。李木蘭（ds）最近的研究表明，除了文盲、破產者、鴉片成癮者、被認定從事不正當職業者以及精神疾病患者，所有21歲以上的公民都被賦予了投票權。浙江省憲法規定，所有20歲以上的公民具有選舉權，但排除文盲、無業者和精神疾病患者。四川的文件也同樣排斥精神疾病患者和文盲：它將能夠閱讀憲法文本本身作為識字標準的基準。雖然對識字能力的強調可能將大部分本地人口排除在外，但李木蘭構建了一個有說服力的案例論證說，在20世紀上半葉中國基本的政治文化發生了一個轉變：從強調識字能力作為政治權利基礎，發展到認為教育不再是其首要條件這種更為普世的觀念。[30]盡管關于五四運動的文化偶像的論述比比皆是，尤其是以陳獨秀為代表的激進派，但在當時上海出版發行并擁有龐大讀者群的刊物上，有大量著名評論文章支持民主制度，例如《東方雜志》《太平洋》和《改造》。[31]雖然支持地方自治的高潮在1923至1924年有所回落，但擁護人權和民主制度的力量卻得到有力發展，在隨后幾十年里成為對國民黨專制政治的一種抗議。支持民主、敢于直言的少數人，擁護議會民主制和參與性政治，比如孫科（孫中山的兒子）、羅隆基、張奚若、張君勱、張東蓀、周鯨文和鄒文海。人權得到上層人士的贊助和支持，中國民權保障同盟即是由宋慶齡——孫中山的遺孀和蔣介石太太的姐姐——在1932年幫助建立的。盡管六個月后，該機構就在其總干事楊杏佛被暗殺后，被迫停止了活動。成立于1941年的民主同盟等少數黨派，堅持反對獨裁專制，中日戰爭不僅沒有削弱反而增強了民主的力量。國內反對派的聲音影響很大，以至于整個20世紀40年代國民黨和共產黨都不得不認真對待：自由主義反對派捍衛對思想自由、言論自由和出版自由的承諾，支持建立黨派競爭制度。[32]如馮兆基公正地評價，僅僅因為自由主義沒有成功而忽略這種傳統，是事后諸葛亮式的判斷。[33]二戰后，中國的民主聲音曾有相當高的國際信譽，聯合國人權委員會的副主席即由中國代表張彭春擔任，1948年由他負責起草《世界人權宣言》。相對來說，國民黨本身支持一定程度上的開放。例如，從1929年起，在農村以普選的方式選舉村干部的事實常遭人漠視：西德尼·甘博（e）訪問的大多數北方村莊，每年或至少兩年一次或三年一次舉行選舉，這種選舉制“給窮人和絕大多數家庭提供了表達自己政治權利的機會，打破富裕家庭對這些權利的長期壟斷”。[34]據西德尼·甘博觀察，1929至1933年，在一些村莊，激烈的選舉之后，村莊領袖每年都會輪換。國民代表大會也實行選舉，500名代表齊聚南京，評判政府報告，批準臨時憲法：連常批評政府的《北伐捷報》也相信，即使執政黨的地方委員會詳細審查了各縣提交上來的名單，但引人注目的是，全國大部分地區的選舉，“并沒有受到不正當影響的任何跡象”。[35]以滿洲為例，選舉在58個選區中的54個里面由165個組織舉行，如農業協會、工業協會、商會、教育機構、職業協會和黨組織各選舉3名代表，包括一名紡織廠經理和一個大學教授。北京有102000個選民，占總人口的十分之一，他們絕大部分來自農民協會。[36]1938年年初，國民黨創建的國民參政會，旨在“團結全國力量，集中全國之思慮與識見，以利國策之決定與推行”。1941年參政會經歷民主變革，成員數量增加到240名，其中102名由選舉產生。正如當時的評論所言，選舉產生的代表充分運用他們的權利，從政府官員那里獲取詳細報告，有權質詢他們，并可以對特定事務進行調查；其批評意見被形容為“活躍而直率的”。[37]雖然國民參政會成員的遴選必須由國防最高委員會批準，因而權力被嚴格限制，但它仍迫使政府不得不建立一個又一個的委員會，成為立憲運動的活躍場所。[38]1935年，政府也開始準備舉行國民大會議員選舉，以正式通過中華民國的憲法。憲法草案由立法院準備，在1936年5月5日頒布。在此之前，憲法專家、公共團體、市民組織和新聞出版界，提出建議并進行了六次具體修訂。1936年如期舉行選舉，組織國民大會，不過因1937年戰爭的爆發，國民大會未能召開。1948年5月，在中國共產黨和民盟成員缺席的情況下，國民大會終于召開，來自全國各地的出席代表達到1400人，大會正式批準了一部詳盡闡述公民基本權利的憲法。這次大會代表人數規模之大，在其他任何國家都很罕見。大會滿懷熱情地踐行言論自由，允許表達各種不滿的言論。這次大會選舉了有影響力的人物李宗仁為副總統，他能夠吸引自由主義政治家，這直接冒犯了蔣介石。[39]喬治·馬歇爾（　C.）將軍，作為特別全權公使密切關注這次大會。他總結說這一法律文件是“一部民主的憲法”。[40]它保障了自由，包括言論自由、宗教自由、組織和集會自由、選擇居住地的自由和通信秘密不被侵犯的自由，同時還包括選舉和請愿在內的政治權利。盡管注意到數項權利被一系列削弱它們的憲法條款嚴重限制，但托馬斯·格雷夫（　E.）曾說，“如果這些權利得到完全有效的實行，1946年憲法就與至今存在的國際條款保持完全一致?！盵41]不過從整體上看，國民大會政治參與的程度很高，這激勵卡爾·克勞（）在1944年寫下這句話：中國已經成為“一個將把民主之光帶給東亞百萬人民的國家”。[42]事后看來，這個評價可能顯得相當幼稚，但克勞在中國居住三十多年期間，密切關注中國的政治進程，且他能用一口流利的漢語發表演說。然而他無法預見的是，這微弱卻充滿希望的自由主義傳統，會因1946至1949年內戰的結局被扼殺。二、現代報刊傅因徹指出，印刷機是推動民主的有力工具，它被民國中央或地方政府控制的可能性極小。[43]因為中國的國家政治架構，讓讀者有充足的機會去接觸那些鼓吹革命、反對清王朝統治的作者，因此改良主義和具有革命傾向的報刊在晚清蓬勃發展。到1907年，已有超過一百種報紙在市面上流通。1911年后，日報、周刊以及月刊已遠遠超過一千種，它們通常在外國租界和治外法權保護下的通商口岸出版發行。從革命小冊子——如鄒容的《革命軍》，到陳獨秀創辦的《新青年》之類的代表性雜志，關于這些出版物的政治傾向，許多歷史學家已寫過很多文章。除此之外，還有不計其數的技術類和專業類刊物公開出版，如《數學與科學》《礦業雜志》《鐵路協會雜志》《金融期刊》《農業與商業》《中國藥劑師》《中國航空》以及《中國兵器》。[44]這些刊物通常由高效的郵政系統幫助完成發行工作：早在1908年，郵政系統就投遞了將近3600萬件“報紙和出版物”。這一數據在隨后幾十年中急劇增長，到20世紀30年代中期，有910種報紙在中國出版，涵蓋16種語言，包括阿拉伯文、藏文和俄文。一些報紙聲稱其發行量達到甚至超過15萬份。并且，像黎安友提到的，其中很多報紙注定獻身于這樣一種事業：所載言論大多是有爭辯性的，對民國中央政府也持激烈批評的態度。[45]這些出版物是印刷文化得以繁榮發展不可或缺的一部分，后者鼓舞和支持了關于民主的辯論。其中許多是由對參與性政治感興趣的專業組織和志愿機構出版發行的。[46]略舉幾例，有十多種刊物會定期討論人權、刑事政策、刑法、死刑和一般性的行政結構改革，這些刊物都是由小型的獄吏團體或監獄學專業協會創辦的。國民黨執政兩年后，李世杰在《監獄雜志》，其理由是，處決共產黨員李大釗的是軍政當局而非民政當局，這對法治缺乏應有的尊重。[47]除了這些期刊，政府機構也提供大量官方統計數據和報告。不過在1912年中華民國建立之前，公眾可獲取的政府出版物僅限于中國郵局的年度報告和中國海關的年度貿易報告，而兩者都處在外國人控制之下。當然，所有這些都是用中文出版的。然而，從早在1827年就發行的《廣州紀事報》（ter）開始，就有大量外文報紙在中國出版，這也有益于提升信息傳播的數量和質量，包括《大陸報》（?。┖汀洞竺劳韴蟆罚╪g　?。┑扔⑽膱蠹?，以及日文、俄文和法文報紙在內，新聞出版業覆蓋數種語言，呈現出活躍的狀態。[48]外國記者可以在這個國家自由地漫游，部分本土記者在國外最好的新聞學專業院校受過教育；他們很快從開放的環境中獲得裨益，并建立一些新聞院校和專業協會。由此，民國時期出現了一種值得注意的跨國界的交流。一些大眾作家如林語堂享譽國際，而外國記者的作品也經常被翻譯成中文。[49]毫無疑問，盡管在整個民國時期，政府干預的程度差異極大，但具有政治攻擊性的報紙可能會被勒令關閉，記者也會被捕甚或被處決。譬如在民國初年，由于地方權力分散，許多新出版物不斷涌現，又因為得到兩位強勢地方官員的保護，即便在1936年國民黨審查制的高峰時期，西安的出版人也能自由地批評蔣介石。麥金農（nnon）雖已正確地指出，民國時期的言論自由是受到限制的，但我們不禁要懷疑，在兩次世界大戰期間，哪個國家的傳媒業能完全擺脫政治的影響。[50]與德國和俄國這樣的國家相比，由于政治權力處在分散的狀況，編輯和作者總是能夠尋求到治外法權或政治上的庇護，比如上海的外國租界和對中央政府持批評立場的地方長官控制下的城市，所以在20世紀30年代，中國大量的出版物都是相當開放的。1949年之前，中國最重要的報紙《大公報》，就經?？峭簇熓Y介石的評論文章，并且鼓吹出版自由，聲援政治反對派。[51]斯諾不僅能去延安拜訪毛澤東，而且他支持共產黨的宣傳作品被翻譯和傳播到中國的絕大部分地區。即使民國的審查制度經常蠻橫無理、反復無常，但在1949年之前，突破統治集團限定范圍發表政治言論的機會，在今天看來，都是非常多的。三、商會誰會閱讀這些報紙和刊物呢？傅因徹強調，很多出版物發行量很少超過一萬份。但他同時也認為，商會的存在使得教育工作者、商人、藝術家和農民能夠進行公開的辯論，因為這些商會的讀者通過討論和聚會將他們的知識傳播給其他人。即使議會制在1914年遭到打壓，這些商會仍堅持為討論地方政治提供場所。[52]例如在上海，據興鑫紡織廠一個工人陳述，工廠工人對政治很有熱情：“廠里幾乎每一個人都讀報”，而那些不能讀報的工人則從其他人那里獲取信息。一個不識字的婦女每天為兒子買一份報紙，她的兒子可以讀給她聽并向她解釋，因為她希望他“理解社會和當下的政治狀況”。人力車夫中，50%的人通過讀報來緊跟時事。[53]獨立于政府之外的社會組織與機構，無論是規模龐大的商會，還是非正式的慈善團體，其數量急劇增長，大大有利于民國政治的多樣化發展。在此之前或在此之后，都沒有如此多的自愿組織活躍于政府部門之外。事實上，19世紀中期以后，地方精英的自治權就加強了，因為中央政府的行政范圍僅僅局限于極小部分：這給地方社會團體留下極大的自由空間來自我管理，專家和商人經營管理著數目可觀的市政項目，包括建立消防隊、慈善會館、輪渡碼頭、自來水系統。[54]但是，公開的政治組織是不被鼓勵的，超過十個學生的集會都會被禁止。然而，1895年清政府被日本擊敗之后，倡導現代化道路的知識精英創建的學會，在中心城市和南方省份迅速發展。類似于前革命時代法國的知識分子組織，他們出版論戰文章，翻譯國外報紙上的時事報道，發表有教育意義的制度改革和知識創新的文章。到1909年，致力于推動改革的學會大約有723個，[55]而這一數字在民國時期急劇增長，1946年已達到1200個。[56]其他機構也蓬勃發展：從1902年開始，很多商會紛紛成立，到清朝滅亡時增長到794個，有將近20萬會員。[57]1919年五四運動之后，自治組織和市民團體進一步增多。例如，當天津要組織召開一個大型會議時，其委員會涵蓋的代表形形色色，甚至在組織上不可避免地出現重復：十人小組、人民聯盟、商會、省議會、教會全國救濟會、漁業行會、反毒品組織、伐木工人同業公會、土特產品調查協會、鋼鐵工人同業公會、紙業協會、挑水工人同業公會、婦女愛國組織、濕地農民同業工會、棉花協會、基督教會、紡紗工人和染布工人同業公會、廣東會館、閩粵會館、人民工業組織、大麻卷煙工人同業公會、銀行家協會、錢業商人行會，等等。[58]寺廟、餐館、茶館、公園、妓院、澡堂和戲院遍布民國的城市，它們是政治辯論的適宜場所：擁有共同利益的普通民眾聚集起來抗議糟糕的水電供應服務，討論政府政策，以及要求改善工資待遇。城墻成為書寫的所在，人們用粉筆在上面潦草地寫下與政治相關的消息。宣傳單在大街上分發出去，或被從戲院陽臺上拋撒下來。[59]這些非正式集會，通常會發展成更正式的、有組織的協會、社團或組織；他們雖然受到許多資格審查、規定和限制條件的束縛，但全都斗志昂揚為聚眾集會的權利辯護，包括游說高級官員，有時也進行對抗性的游行示威。史謙德（d）曾如此描述當時的北京：“政客與軍閥們賄賂和恐嚇議員，控制選舉，從國家權力頂層擺脫了民眾參與的束縛，但在地方層級，在社團、政治小組和街頭，卻無法禁止公民參與政治生活?！盵60]一些社會組織可能比體制內的同行影響力更大，如地方商會、勞工聯盟和學生團體，以及很多朝著全國性組織發展整合的團體。雖然關于普通民眾的政治活動已有大量檔案記載，如他們甘愿挑戰雇主、警察、政客和軍隊領導人，但也有很多人意識到，人們需要政府提供公共服務、確保經濟穩定運行和社會安定。簡而言之，政治整合是自下而上的，因為非官方的社團已為夯實國家根基做出了貢獻：“正如植物都喜歡向著陽光生長一樣，現代中國的民間組織與機構也都朝著獲取政治權力的方向發展?！盵61]民國時期，在縣一級也出現了參與式社會團體數量激增的現象。即使有很多融入了新建立的政府機構，不過用羅伯特·卡爾普（）的話說，他們也避免了“在遭受政府控制與自治獨立兩極之間的游移”。對于這種分散的政治權力，卡爾普進一步指出，經濟多樣化促進了縣級經營管理組織的迅速擴張，他們通常是在中央政府提出的廣泛框架之內運作。簡言之，地方政治既沒有局限于政府權力的控制范圍，也沒有限制在地區性的權力下放上。例如在浙江蘭溪，一些小社團通過建造和經營學校，不斷擴大民事活動的范圍，這樣就可以在國家權力范圍之外提高基礎教育設施。[62]樊德雯（rVen）也闡述過，由于鄉村社區創造性地匯聚資源以落實政府的教育改革政策，數以百計的現代化小學是如何建立起來的：國家并沒有為鄉村學校提供資金，但確實幫助鄉村在追求現代性的過程中解決爭端。[63]1911年后，國際性的組織也開始在公共生活領域扮演越來越重要的角色。譬如紅十字會和基督教青年會（YMCA），不僅實行一系列需要不斷與地方社團和中央政府打交道的慈善服務，還引進一些有助于促進政治多元化的管理方式。[64]小到農村委員會，大到國際機構的民間社團，豐富了社會生活，提高了社會服務水平，對形成有活力的城市環境功不可沒。這實實在在地說明了：政治權力下移并不意味著政治分裂，而是在鄉村、省級和國際層面形成政治互動。四、司法改革20世紀上半葉，法律領域的巨大變化很容易被忽略。正如汪德邁（Léon?。┰谝黄芯俊胺伞币饬x的開創性文章中指出的，在帝國時期，大量法令、條例和契約，由沒有任何個體自由觀念的皇帝強制實行，決策權與執行權并沒有分離。在帝國時期，國家與個體之間有何種法律關系這一問題從來就不存在。正是因為沒有成文法（），從君主意志出發的行政準則，才會貫徹一種道德秩序、禮制以及圣旨。[65]成文法從原則上保障每一個人的權利，直到1900年后，它才被采納。法制改革運動肇始于清末新政，當時清廷設立法部，建立獨立的終審機關大理院，創立新型的現代法院系統，同時廢除肉刑，構建現代監獄體系，擬定刑法、商法和民法，并起草憲法。清廷于1904年奏準頒布了《公司法》，這并不比英國和德國于19世紀60年代實行同類法典晚多久。1911年之后，法官的獨立性在理論上有了保障，而政府的行政和司法職能正式分離，刑法做了普遍修改，并被強制實行。民法內容不斷豐富，最終在1929年頒布了《民法典》；1935年，一部新的《刑法》開始生效。從以上可以看出，政府持續致力于司法改革是受到了他國模式的極大激勵。[66]在政府最高層，法制改革和司法獨立是要追求的目標，即使在蔣介石的獨裁政府里，也是如此。1930年，畢業于日本法政大學的居正被蔣介石囚禁，但1932到1948年他擔任民國司法院院長，這說明他在十多年的時間里一定程度上是獨立于國民黨的。雖然薪水低，國民黨的干預又使他的一些努力付之東流，但通過司法改革，他推動了治外法權的廢除。在其他層面，法治也被高度重視。不論是國際上備受尊敬的律師、法學家，如1917至1927年曾任法律編纂委員會會長的王寵惠；還是很多在國外受過教育而被任命為現代法院的法官，如1936至1949年成為海牙國際法庭法官的鄭天錫；又或者是眾多法官、行政長官、監獄主管，以及在國外高級教育機構或在1906年后遍布中國的法律院校受訓的檢察官。[67]他們中的許多人通過在法律期刊上發表文章，或者參與自治組織來捍衛法治。他們毫不吝惜暴露司法上的缺陷，比如在正值國民黨權力頂峰的1935年召開的一次全國性司法會議上，在數以百計的改革提案中，集中曝光了監獄改革出現的弊端、司法獨立和司法管理等問題。事實上，在1949年前，法制改革的進程一直未曾衰退。[68]勞達一（y）曾指出，國民政府在南京成立后數十年里，“最好的律師被召喚，他們不僅起草憲法，而且制定出涵蓋生活中適用的各種法律。這種持久的努力肇始于清末新政改革，并在動蕩與分裂的民國時期得以延續?！盵69]雖然法律上確實存在含混其詞和不明確的地方，但是梅瑞迪斯·吉爾帕特里克（）在一項對國民黨統治時期法律地位的詳細研究中指出，由于社會與政治的急劇變化，以及翻譯現代法律術語的巨大困難，在大部分情況下，上述結果都是可以預料的，“在國民黨統治的1926到1946年，各項法律分類清晰明確，與受過良好職業訓練的律師和法官制定的別無二致”。[70]由于司法實踐的慣例做法與法律理論的概念存在很多不一致，民國時期或許并沒有實現“法治”，但不間斷的法律改革，成熟法典的編纂，以及廣泛應用的專業法律知識，是整個時代不可或缺的一部分。在下面兩章中我們將會看到，這些進步很大程度上得益于人和思想的自由流動。