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漢初，劉邦鑒于秦王朝孤立而亡的教訓，廣建王侯。先封“異姓七國”（韓、趙、楚、淮南、燕、長沙、梁），繼而在消滅異姓六國（長沙除外）的過程中建立“同姓九國”（楚、荊、代、齊、趙、梁、淮陽、淮南、燕），實行了郡、國并存制。漢初的王國不但統率侯國或數縣，而且常常兼數郡之地，嚴重地威脅和阻礙了中央的統治權，因而漢初60郡中，同姓九個諸侯王國和異姓僅剩的長沙國共有40余郡，漢帝自領的郡只有15個。

以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令諸王不得自治其國，所屬官吏皆由天子授予。景帝時，一諸侯國便只領一郡，王國和郡自此在行政區劃上才處于同一級別。根據《漢書·地理志》記載，至西漢末年有郡國103，其中除三輔（沿京畿地區的三郡）外，有郡80、國20；大郡領縣三、五十個，大國領縣最多十余個，小國僅領縣三、四個。可見，西漢末年郡和國級別雖相同，實際上是郡大國小。王莽時，郡數增至125。東漢初，光武帝考慮到連年戰爭、國空民虛的情況，為減少官役，與民休息，對郡、縣曾大加并合。《后漢書·光武帝紀》記載：建武六年（30年）“并省四百余縣”，約相當于當時縣數的四分之一；繼而累并郡、國13，占當時郡、國總數的十分之一強。以后，又遵西漢之制，至順帝永和五年（140年）共有郡、國105，并成為較穩定的行政區劃，直到東漢末。

郡下統縣，戰國已然，秦王朝推行全國。漢承秦制，仍在郡下轄縣，并有所發展。《漢書·百官表》云：縣“列侯所食縣曰國，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蠻夷曰道。”表明西漢的縣級行政區劃，已有縣、國、邑、道之別。據《漢書·地理志》載，西漢在元封年間有一百零三郡，下轄“縣、道、國、邑，千五百八十七”；據錢大昕在《二十二史考異》中根據郡、國所轄的縣統計，西漢實有縣級行政單位1578個，其中：縣1344、侯國188、道30、邑16。王莽時，全國125郡，國下領縣、邑2203個。東漢永和五年時，全國105個郡，國下轄“縣、邑、道、侯國千一百八十”，較西漢末幾乎少去三分之一。

漢代的郡守府衙，沒有明清時期地方知府府衙的那般奢華與醒目，這也就是比普通人家的院落大些，門高些。和南陽豪族何氏家族的比起來更是一個在天，一個在地。

在南陽過了近大半個月，劉堯仔細對整個荊州北方的情況考差了很久，終于在郭嘉和荀攸等人的配合下做出了這本《軍政要術》。決定在荊州南陽先開始實行一些經濟上的改革，增強荊州的實力。今天詩歌好天氣，劉堯便便裝和周青去南陽郡郡府找太守沮綬商量這些事。

“咦？”劉堯懷揣著兩卷《軍政要術》，在周青的陪伴下邁步踏進府門，突然看見昨日見到的南陽太守沮綬和眾多豪門代表具都在府衙內，這讓他輕咦了意思了。

“不知諸位先生怎么來了此地？”劉堯意識到出了什么事，讓周青向眾人略帶疑惑的問向眾人。

“是這樣的王爺。”聽到劉堯的問話，南陽戶曹徐暢首先說；“近期從司州和兗州一代逃過來打量的流民，在我們南陽一代造成了很大的危害。沮太守先是將大量的無主土地分給他們跟中，但是任然解決不了這個問題。現在我們者在討論該怎么辦呢？”

劉堯向沮綬了解下情況，“其實這個很好辦，收容其中的農民遷居到荊州南邊去開荒種娘，而工匠化些人去修理公共設施和灌溉設施就可以了嗎！現在我會調動一大部分資金建設荊州南部，而缺的就是勞動力。”

“我在這里成立了一個開荒團隊，中原的一些大戶都參與了進來。他們主要的目的就是將當地的一些濕地平民和流亡人口通過遷移到南方來。我荊州，揚州，交州一代地域廣闊，土地肥沃，有大量的可耕作土地因為缺乏充足的勞動力為沒有得到開發。為了整形我南方經濟發展，本王在離京赴任之前，特地向父皇青雉到北方并州，冀州，兗州等地平滅叛軍。”

劉堯說道：“當年秦政權的顛覆，可以說基本上與失地農民變為流民而統治當局采取措施不當有關。而我大漢黃巾軍事變和當年的赤眉動亂就是農民變為流民的典型。現在我們講一個流動性過剩的問題，這個問題很棘手，但是，失去土地的農民，如果生活得不到保障，變為流民危害性更大。”

劉堯知道明朝開國皇帝朱元璋本身就是流民，他清楚流民的危害，于是就創造戶口政策把農民無條件的限制的土地上，農民想出行，必須要有批準。他的這一政策從表面上抑制了農民的流動，但是，經濟規律要求資源的優化配置，農民的自由流動是社會發展的必然要求，結果，明朝末年農民的流動性更大。李自成和張獻忠就是他們的領袖，后果是，國家力量在流民的打擊下明朝政權覆滅，而李自成又沒有管理國家的能力，為滿清貴族入主中原提供了極好的機會。

那么流民是怎么產生的呢？史學界關于這一問題的研究也是眾說紛紜。21世紀大多學者認為流民是由于土地兼并而產生的。翦伯贊先生就認為：“土地集中，其意義就在于把農民從土地上驅逐出去。”金觀濤先生也認為流民問題的爆發是由于土地兼并突然加劇。其實流民的產生不僅僅是由于土地的兼并，我們可以從多個方面探究。導致流民產生的直接原因大概有以下幾點：

首先就是土地兼并。這是封建土地所有制無法割除的一個弊病，只要土地私有制存在，土地兼并就不可能被遏制。如：如西漢成帝時,地主官僚大占良田,丞相張禹就“多買田至四百頃,皆徑渭灌溉,極膏腆上賈”。商人秦楊“以農田而甲一州”。就連佛寺、道觀也廣占田地,“侵損百姓”,唐代就有“十分天下之財而佛有其七八”之說。無怪乎杜佑感嘆說：“開元之季,天寶以來,法令弛壞,兼并之弊,有逾子漢成、哀之間。”地主、官僚、貴族、商人、高利貸者五位一體,肆行兼并,以至“富者田連降陌,貧者無立錐之地”。大量農民破產失業,不是淪為佃戶,就是流離遠徙。“富戶侵占民田,以致貧者流離轉徙”。這一記載揭示了土地兼并與農民背井離鄉之間的關系。

“流民不是我們害怕的，但是大量流民無法得到安置就要帶來很大的危機，這要求每一個政權當局采取適當的措施，對待失地農民。歷史上也有成功化解流民危機的典型。比如我大漢高祖劉邦建國之初，就很好的召回流動性的農民。”

沮綬聽了劉堯的話，在一旁開口道：“王爺的看法很好。各位。你們也知道，這些流民大多是幾年前黃巾之亂而形成的，這些人里面說不定就有些黃巾亂黨，土匪賊寇。各位都是我荊州一帶說得上排行的知名人士。何不與王爺一起投資將這些人送到南方去開荒呢！我作為南陽太守，自愿出資白銀1萬兩入股王爺的拓荒農場。”作為河北地區的世家子弟，這點錢沮綬一點也不在乎。

何府的何昆也加入了進來，“我南陽何氏家愿出500萬兩白銀入股，并且親自招募流民建立工程隊。”

接著代表南方分支的蕭家也愿意出錢支持劉堯的計劃。其他原來還在猶豫不決的世家考慮了許久，想起幾年前那場席卷了整個大漢天下的黃巾之亂時，都不有變色，那些人不就是被沒飯吃，沒衣穿給必反的嗎？到頭來，那些暴民都起來造反。我們一旦被她們抓到那還不一刀就給割了腦袋。

最后的幾個世家都坐不住了，這件事本來就不是什么為難的事。原先以為這位燕王到了這荊州是為了從他們這些世家豪門身上來剪羊毛。但是經過這半個月的觀看，燕王陛下并沒有向那位世家豪門索取過什么好處，讓人驚奇的是四處派人宣傳成立南方商業會所的事。

看到大家的目光都在定向自己，剩下的世家代表也都在原來的基礎上加大了投入，表示愿意投錢來搞這個工程。

見在場的的世家豪門都加入了進來，劉堯這才開口說到：“諸位，也都看到了。如今的荊州雖然在幾年前的黃巾之亂中得到了恢復，且不說我在座的南陽如何，就比如前幾天本郡的一個縣城的一個讀書人某被鄉紳舉薦為代理縣令，然這位縣令一人身兼數值，這縣丞、縣尉等多職空缺，縣中事務顯然已無人處置。某也別無他求，希望給位能在新任縣令批文下來之前助本王拍些族中的子弟來協助各個地方縣令處理事務.在此本王也會聲明，如果有人做出了好的成績，本王也不會吝惜官職，我管理的四洲還有很多的郡縣缺乏官員。這些職位我都是留給那些有才能的人。這些都是得到朝廷承認的，可不是什么草臺班子所封得。不知各位族長，意下如何？”

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